Публикуем очередную статью нашего автора, адвоката Олега Вениаминовича Назарова
Знакомый профессор, заведующий кафедрой одного из государственных вузов, (федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования), пожаловался мне, что по приказу ректора должен заполнить 26-страничную декларацию о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2013 год. Добавил, что не является юристом, но на его взгляд это нонсенс, поскольку требования о представлении этих сведений применимы к работающим в государственных учреждениях государственным служащим, к каковым он не относится. Попросил его показать приказ ректора, оказалось, что это требование к подчиненным последний обосновал федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции». Решил проверить обоснованность интуиции профессора, анализируя соответствующие нормы. Оказалось, что применительно к государственным учреждениям субъектами приведенного закона могут быть только государственные служащие, к каковым профессор-заведующий кафедрой государственного вуза действительно не относится.
***
Согласно статье 1 этого закона, коррупцией признано «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконно предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Указанная норма является бланкетной, прямо отсылает в отдельной ее части к нормам уголовного закона. В частности, «злоупотребление служебным положением» — преступление, предусмотренное статьей 285 УК РФ, «дача взятки» — преступление, предусмотренное статьей 291 УК РФ, «получение взятки»- преступление, предусмотренное статьей 290 УК РФ, «злоупотребление полномочиями» — преступление, предусмотренное статьей 201 УК РФ, «коммерческий подкуп» — преступление, предусмотренное статьей 204 УК РФ.
Субъектами преступлений, предусмотренных ст.ст.285, 290 УК РФ, применительно к государственным учреждениям являются должностные лица, которые должны быть государственными служащими. В главе 30 УК РФ признаны преступными и отдельные действия государственных служащих, которые должностными лицами не являются. Только государственные служащие могут посягать на интересы государственной власти и государственной службы – объекты посягательства, указанные в наименовании главы 30 УК РФ, где и расположены эти составы. Субъектами преступлений, предусмотренных ст.ст. 201, 204 УК РФ, являются не должностные лица — государственные служащие, не государственные служащие, которые не являются должностными лицами, а только лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.
Наконец, коррупционными действиями государственных служащих – должностных лиц, согласно статье 1 указанного федерального закона «О противодействии коррупции», являются не только те, что предусмотрены ст.ст. 285, 290 УК РФ, но также некое «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Чтобы не понималось законодателем по этим «иным незаконным использованием», поскольку речь идет о действиях физического лица с использованием своего должностного положения, очевидно, что в данном случае речь идет только о должностном лице — государственном служащем.
Согласно Примечаниям к ст.285 УК РФ, о чем уже сказано, такие должностные лица могут трудиться среди прочих мест работы в государственных учреждениях.
***
Законодатель предполагает профилактировать, пытаясь не допустить совершение коррупционных действий, поведение граждан, претендующих на замещение должностей руководителей государственных учреждений, а также лиц, замещающих эти должности (ст.8 указанного федерального закона «О противодействии коррупции»). Согласно этой же норме указанные лица обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Значит ли это, что так должны поступать все руководители всех государственных учреждений, или лица, претендующие на занятие этих должностей? Должностные лица государственных учреждений, о чем уже сказано, обязательно должны быть государственными служащими. Государственные служащие, в свою очередь, обладают отличительными от других работников признаками.
Все работники федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования государственными служащими не являются по следующим основаниям. В статье 10 действующего Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», обязательный признак всех государственных служащих – получение денежного содержания (вознаграждения) ими только за счет средств соответствующего бюджета. В соответствии со статей 13 действующего Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями, гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Заведующий кафедрой государственного вуза работает в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования. Согласно части 1 статьи 101 действующего федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными образовательными организациями в соответствии с уставными целями. Это значит, что содержание работников государственных вузов может складываться не только из бюджетных средств, но и внебюджетных. Как и согласно ранее действовавшему федеральному закону от 22 августа 1996 года №125-Ф3 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», пришедшим ему на смену законом «Об образовании в Российской Федерации», установлено, что организация, осуществляющая образовательную деятельность, может иметь средства от приносящей доход деятельности, добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц. В законе нет никаких ограничений на использование этих средств и на содержание работников государственных вузов (часть 5 статьи 54). Пунктом 7.26. Устава бюджетного образовательного учреждения, в котором работает профессор, также отмечено, что университет самостоятельно формирует фонд оплаты труда работников за счет средств бюджета, направляемых на содержание Университета, и (или) иных источников, установленных Уставом. Поскольку денежное содержание работника государственного вуза полностью или отчасти формируется из внебюджетных средств, он не может быть признан государственным служащим. Как нельзя женщине быть только отчасти беременной, так не может и служащий быть только отчасти государственным… О логичности такого подхода к проблеме свидетельствует и позиция Пленума Верховного Суда Российской Федерации, который в своем ранее действовавшем постановлении от 25 апреля 1995 года № 5 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об ответственности за преступления против собственности», не признал государственным имущество различных юридических лиц, в уставный капитал которых только наряду с прочими входят и государственные средства. Если руководствоваться такой логикой рассуждений высшего судебного органа страны (а она представляется правильной, Пленум от нее не отказывался, несмотря на то, что указанное постановление уже не действует), то не может быть признан государственным служащим и работник государственного вуза, являющегося государственным учреждением, денежное содержание которого допускается формировать хотя бы отчасти не за счет средств, полученных из федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Законодательное разрешение прокурорам и судьям, например, заниматься помимо основной работы оплачиваемой творческой и преподавательской деятельностью, в результате которой они также получают деньги не из государственного бюджета, указанную точку зрения не опровергает, поскольку в данном случае не оплачивается исполнение функций государственной службы, а только работы, выполненной за рамками таких функций. Если же говорить о работниках государственных высших учебных заведений, то вся основная их работа может по закону оплачиваться, например, за счет средств, полученных от частных лиц в счет оплаты за обучение.
Таким образом, одно только наличие у работника государственного учреждения организационно-распорядительных функций не дает достаточных оснований для признания его субъектом получения взятки, если при этом его нельзя отнести к числу государственных служащих. С учетом изложенного, нет оснований считать всех работников государственных вузов государственными служащими в виду отсутствия универсального для последних признака – содержания их только за счет соответствующего бюджета. Относится это к ректору, проректору и всем другим работающим в вузе лицам, поскольку все они могут содержаться из внебюджетных средств. Утверждая, что все это относится и к руководству вуза, в том числе к ректору, имею в виду значимое в этом отношении Определение Верховного Суда РФ от 14 августа 2013 года № 83-АПГ13-8 (дело по апелляционной жалобе Миронова Ю.Н.), согласно которому «…утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 года № 583 Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений не исключает централизации средств до 5 процентов лимитов бюджетных обязательств на выплаты стимулирующего характера. Но осуществление централизации, как следует из пункта 9 названного Положения, является правом главных распорядителей бюджета». «То обстоятельство, — как указано в Определении, — что Положение не предусматривает централизацию средств на стимулирование руководителей государственных учреждений здравоохранения Брянской области, их премирование осуществляется за счет средств учреждения, не может рассматриваться как противоречие федеральному законодательству».
Иначе решен вопрос в отношении действительных государственных служащих. В частности, руководителям федеральных органов исполнительной власти, помимо оклада, выплачиваются премии, надбавки к должностным окладам, материальная помощь. Расходы, связанные с осуществлением этих выплат, производятся в пределах утвержденного для соответствующего федерального органа исполнительной власти фонда оплаты труда (Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 года №798 «О порядке премирования, установления надбавок к должностным окладам и оказания материальной помощи руководителям федеральных органов исполнительной власти (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.11.2004 № 687, от 28.03.2008 № 221).
Таким образом, работники государственных вузов, включая их руководителей (ректоров), не имеют по закону обязанности представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Не относятся они и к субъектам, действия которых могут быть квалифицированы как коммерческий подкуп или злоупотребление полномочиями (ст.ст.201, 204 УК РФ).
Субъекты коммерческого подкупа или злоупотребления полномочиями, о чем уже сказано, в государственных учреждениях работать не могут. Однако в законе «О противодействии коррупции» все-таки говорится о руководителях государственных учреждений. О каких же учреждениях в данном случае идет речь? В советский период все государственные учреждения состояли на государственном бюджете, могли функционировать только в системе государственной службы. Об этом свидетельствует статья 24 ГК РСФСР, согласно которой государственные учреждения, состоящие на государственном бюджете, …действовали от имени соответственно Союза ССР или РСФСР (в ред. Указа ПВС РСФСР от 24 февраля 1987 г.- Ведомости ВС РСФСР, 1987, № 9, ст. 250). Сейчас из всех государственных учреждений, а они могут быть автономными, бюджетными и казенными (ст.120 ГК РФ), только казенные питаются полностью из бюджетных средств. В частности, в соответствии со ст.6 Бюджетного Кодекса РФ, казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета. Таким образом, даже если руководителям производятся стимулирующие выплаты за счет казенного предприятия, это все равно выплаты за счет бюджета. По этому признаку в государственном казенном учреждении могут трудиться только государственные служащие. Более того, только казенные государственные учреждения и функционируют в сфере государственной службы. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Таким образом, по общему правилу, если лицо не работает в государственном казенном учреждении, которое функционирует в сфере государственной службы, нет оснований утверждать об ущербе интересам государственной службы совершением им каких-либо действий, имевших место, например, в автономных и бюджетных учреждениях. Даже лицами, выполняющими в них организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Между тем получение взятки (ст.290 УК РФ), злоупотребление служебным положением (ст.285 УК РФ), значащиеся составными частями понятия «коррупция», посягают не на какие-то иные, а на интересы государственной службы (наименование главы 30 УК РФ). Следовательно, если говорить о руководителях государственных учреждений, обязанных по федеральному закону «О противодействии коррупции» направлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, то речь может идти только о руководителях государственных казенных учреждений. Только там работники могут содержаться исключительно из бюджетных средств. Этого нет в автономных и бюджетных государственных учреждениях, где поэтому не может быть в принципе государственных служащих и субъектов, обязанных по этому закону представлять указанные сведения. Итак, как быть профессору? Ответ – обратиться в прокуратуру с жалобой на незаконный приказ ректора.
